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作者： 陈益刊
地方财政非预算安排支出——财政暂付款受到中央严监管，2023年正迎来一波清理高潮。
为了防范财政风险，规范预算管理，财政部早在2018年就发文，要求地方2018年底前形成的暂付性款项，原则上应在2023年底前消化完毕。在这一时间倒逼下，今年以来，不少地方密集加速开展财政暂付款清零工作，力争在今年底完成这项任务。比如正是在这一大背景下，近期武汉市财政局在媒体上公开催收借款，引起关注。
所谓财政暂付款，主要是指各级财政部门借出、暂付所属预算单位或其他单位临时急需的款项，属于非预算安排支出。它一般由财政临时出借给预算单位应急等，按规定不得长期挂账，应及时清理结算。不过实际清理并不容易。
最近审计署重点审计54个地区财政收支管理情况发现，财政暂付款亟待清理。54个地区至2022年底暂付款余额达1481.39亿元，比上年增加83.63亿元。6个地区违规向企业出借资金281.81亿元。12个地区不得不从上级超预算额度调拨库款、由银行垫款或对外借款280.72亿元来维持基本运转。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示，2018年所设想的用5年时间对财政暂付款“清零”难以达到预期，近3年疫情势必加大个别地区国库暂付款的额度。国库暂付款大量存在，降低了基层财政真实支付能力，某种程度上构成了隐性债务。理性的选择，就是要遏制增量，对历史存量进行分类施策，能收回的要应收尽收，形成呆坏账的予以核销，属于隐性债务的要通过债务置换使之显性化，从根本上还原基层国库的真实面貌。
财政暂付款密集清理
财政暂付款主要由借出款项和其他应收款为主。由于前些年一些地方预算约束不强，财政暂付款规模比较高，给地方财政运行带来风险隐患。早在2014年财政部就发文要求全面清理已经发生的财政借垫款，严格控制新增财政对外借款。
2018年财政部发布《关于严格规范地方财政暂付性款项管理的通知》，要求严格控制暂付款增量，并要求各地对2018年底前形成的暂付款全面摸底，并制定消化方案，2018年底前形成的暂付款项原则上应在2023年底前消化完毕。
在这一要求下，江苏、河北、河南等不少省市发文清理财政暂付款，一些地方取得一定成效。
比如，新疆维吾尔自治区财政厅近日公开表示，当地按照财政部上述要求，严格控制暂付款新增规模，逐步消化暂付款存量，截至去年5月末，全区已消化暂付款存量44.56亿元。江西省财政厅称去年22个县区实现了暂付性款项动态清零，今年将在新余、宜春两个市本级和14个县区开展新一轮2023年暂付性款项动态清零试点。湖南省财政厅去年7月披露数据显示，当地增量势头得到有效遏制，存量规模下降46%，占支出比重下降至5%以内。
长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，暂付款是一个比较笼统的科目，是预算执行过程当中使用的一种过渡性科目。当财政经济形势较好、财政管理较松的时候，暂付款问题并不突出。而随着近些年预算管理强化，严肃财经纪律，当一些资金难以通过其他科目花出去时，就以暂付款这种笼统性的科目支出，这其实是地方政府绕过严格财政管理的一种手段。从前述审计署报告可以看出，一些地方财政暂付款规模增加。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华告诉第一财经，从前述审计发现的财政暂付款问题，可能是部分地区还没有适应强化预算约束的要求，也可能反映了地方财政运转困难，只能暂时“以借代支”的现实。
湖北恩施州审计局李明锋在一篇分析文章中指出，大量财政出借资金问题的发生，主要原因在于预算约束不力，超预算、无预算拨款，超出政府预算收入来源安排征地拆迁、项目建设和国有企业注资等支出，形成财政借款支出。其次，市县一级地方政府国有企业、融资平台公司和政府部门政企不分，政府与市场边界职责不清，企业自身盈利能力不强，公司运转主要靠财政无预算拨款，也是财政出借资金金额偏大的重要原因。
“三年疫情及复杂国际形势使得经济下行压力加大，也拖累地方财政收入增长。而财政暂付款占用了部分地方政府财政资金，会威胁到地方政府平稳运行。在部分地方财政困难下，地方也就会想尽一切办法来增收，其中就包括清理暂付款，收回借款。”邓淑莲说。
但财政暂付款清理工作并不容易。
一位负责暂付款清理的地方财政人士告诉第一财经，当地财政暂付款清理工作比较麻烦，难以消化。有些历史借款很难追回，事实上已经是坏账，最终在履行必要的追缴程序后，如果仍收不回，只能核销。比如一些地方公开催债的部分企业单位实际上已经破产注销，很难再追回借款。
多招破解难题
控制增量、清理存量，强化监管，成为规范财政暂付款的重要内容。
一些地方财政暂付款规模过大，会造成地方库款被挤占，会给地方财政运行和“保基本民生、保工资、保运转”带来风险隐患。
为了遏制财政暂付款增量，财政部此前设定了一条“红线”：即2019年以后新增形成的暂付款累计余额，不得超过同级财政一般公共预算和政府性基金预算本级支出的5%。
另外，财政部也明确，财政借款一般仅限于临时性资金周转或应对社会影响较大的突发事件的临时急需垫款，只能借给本级一级预算单位，且不能借给或转借给企业，借款期限不超过一年。借款还需要报本级人民政府常务会议审查批准。
不少地方按照上述要求强化监管。
比如，新疆维吾尔自治区财政厅对未完成存量暂付款年度消化任务整改工作和新增暂付款规模超过财政部规定上限整改工作的，要约谈相关领导，并通过扣减转移支付预算等方式，督促区县加强暂付性款项清理力度。湖南省财政厅对未实现年度清理目标的市县进行通报；对清理成效显著市县进行财力性补助。
邓淑莲认为，可对财政暂付款科目用途、借款时间、支付范围等进一步严格规范，在满足合理需求的同时，避免暂付款资金被滥用。
根据不少地方政府清理财政暂付款文件，目前存量财政暂付款采取“谁借款谁收回”的原则，对确已无法收回的坏账、死账，按照规定程序报经同级政府审批同意后，属于财政支出范围的，通过补列预算或冲减当年预算指标方式进行核销。对预算单位的财政借款，督促提醒各单位及时归还，未归还的通过财政拨款抵扣归还；对其他企业的财政借款，由财政催债，未能按时归还的，通过司法手段追偿。
上述财政人士表示，对于一些当年因财力无法支撑但确实需要支出而造成的财政暂付款，在确定无法收回时，也可以通过将其转化为财政支出来逐步核销，暂付款就相当于财政支出提前了。当然不是所有暂付款都能这样操作。
财政部此前要求各地建立暂付款动态监测机制、预警督导机制、核查检查机制，严格暂付款管理。湖南坚持市县暂付款“一月一报一调度”，及时掌握市县清理暂付款消化进度，对新增情况进行动态监控预警。
邓淑莲建议，可考虑通过预算公开详细披露暂付款科目和资金明细，来加强社会监督，推动问题解决。
