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粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
分析师：方堃 来源：粤开志恒宏观
导读
2022年积极的财政政策提质增效、靠前发力，通过大规模减税降费退税缓税、扩大投资等方式提高了微观主体的抗风险能力，拉动基建投资扩大总需求，有效地助企纾困、抗击疫情、保障民生、稳定经济、促进创新等。当然，一系列经济社会效果的背后是地方政府债务再度攀升。2022年底的中央经济工作会议提出2023年积极的财政政策要“加力提效”和“防范化解地方债务风险”。近期31个省份陆续发布了2022年财政收支与债务数据和2023年债务化解重点工作计划等，提出要在2023年遏制隐性债务增量、化解存量。如何理性看待地方债务问题，详见《防范化解地方债务风险：形势与应对》。
本文对2022年地方显性债务存量、付息情况和投向做全面梳理。整体上我国地方政府显性债务风险可控，但是局部地区债务率较高、偿债压力较大，集中在经济不发达、产业发展落后、财力规模下滑的地区。
风险提示：经济恢复不及预期，财政预算执行数据更新不及时不准确。
正文
一、2022年地方政府显性债务呈现四大特征：总量大、增速快、付息激增、期限拉长
1、我国地方政府债务总量大、增速快。根据财政部预算司统计，截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，其中，一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元。加上25.6万亿元中央政府国债，我国政府债务余额合计超60万亿元。自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8%，导致负债率攀升、债务风险不断累积。
2、考虑经济发展水平以及政府综合财力后，政府债务风险整体可控。衡量政府债务压力主要用负债率、债务率两个指标，负债率=债务余额/GDP，债务率=债务余额/综合财力。其中，地方政府财力不仅包括一般公共预算收入和政府性基金收入，还需考虑中央对地方的转移支付。2022年地方层面财政收支及债务余额数据已基本公布，但中央对各地的转移支付数据仍未公布，债务率指标仍使用2021年数据。截至2022年末，地方政府负债率为29.1%，加上中央政府国债之后，政府负债率合计50.1%，均低于国际通行警戒值，政府债务与经济增长较风险总体可控。2021年末地方政府债务率为105.8%，首次超过100%，主因地方政府财力不足，面临收入压力、支出刚性和举债收紧的三重困难。
3、地方债付息支出激增，专项债发行量大幅扩张。2022年地方政府债券支付利息1.12万亿元，较上年同比增长20.8%，较2018年付息翻了一番，首次突破1万亿元。考虑到地方政府利率并未上升，因而债务规模扩大直接导致了付息支出的激增。近几年存量地方债平均利率基本保持在3.5%左右，2022年平均利率小幅下行至3.39%。2020年疫情爆发后，专项债结存限额被使用，各地专项债发行放量增长。2022年地方政府发行专项债规模首次突破5万亿，创历史新高，较2019年发行规模翻了一番。
4、地方债特别是专项债的期限明显拉长。从2018年末到2022年末，存量地方债的剩余平均期限从4.4年持续上升至8.5年。其中，专项债剩余期限从2020年开始大幅拉长，2022年末专项债期限首次突破10年。2019年以来，专项债投向范围不断扩容，特别是允许专项债用作重大项目资本金，使得30年超长期限的基础设施专项债发行量激增，拉长了整体债务期限。
二、经济大省债务存量高、结存限额空间大，天津、吉林地方财力下降、债务风险加大，专项债偿债压力高于一般债，地方债集中投向市政园区
1、从债务规模来看，粤鲁苏浙等经济大省存量债务高。2022年末，债务规模排前五的省份为广东（25082.3亿元）、山东（23588.0亿元）、江苏（20694.1亿元）、浙江（20168.8亿元）和四川（17705.4亿元），分别占地方政府债务总额的7.2%、6.7%、5.9%、5.8%和5.0%。
2、从债务限额来看，上海、江苏等地结存限额用以举债的空间较大。截至2022年末，31省份地方债限额与余额之差合计超2.2万亿元（云南省尚未披露2022年末地方债限额）。分地区来看，上海（2765）、江苏（1900）、北京（1637）、河北（1410）、河南（1330）、广东（1176）、安徽（1067）七个省市的限额空间超1000亿元，黑龙江、重庆债务余额与限额最为接近，举债空间不足。分类型来看，一般债限额空间1.35万亿元，专项债限额空间达0.85万亿元，一般债限额空间排名前三的依次是上海（1326）、江苏（1061）、河北（1044.8），专项债限额空间排名前三的依次是上海（1438）、江苏（839）、北京（692）。去年11月开始中央提前下达2023年专项债限额，实际可用于今年的地方债额度将会更高。
3、从债务指标来看，疫情冲击地方政府综合财力，导致地方债务率上升。以负债率（政府债务余额/GDP）衡量，截至2022年末，青海和贵州负债率超过60%，分别达到84.3%和61.8%，而江苏、上海和广东经济实力强劲、负债率低于20%，分别为16.8%、19.1%和19.4%。由于河北、黑龙江、甘肃、江西4省尚未对外披露2022年末中央对地方转移支付数据，无法计算地方综合财力和债务率。以债务率（政府债务余额/地方综合财力）衡量，本文计算的27个省份中，有23个省份的债务率高于100%警戒线，其中，天津高达295.7%，吉林、云南、辽宁、贵州、福建、重庆、青海债务率超过150%，显示地方债务形势与财力不匹配。债务率最低的是江苏（73.3%）、上海（65.7%）、西藏（21.3%）。部分地区地方财力受疫情冲击严重，导致债务率大幅上升，天津、吉林一般公共预算收入同比下滑超10%，政府性基金收入同比下滑超60%。
4、从还本付息来看，专项债偿债压力较高。地方债还本资金主要来自于再融资，“借新还旧”较为普遍，因而付息支出对地方财政的压力相对更大。2022年，江苏、山东、浙江、广东地方债还本付息支出超2000亿元，还本支出全国最高的是江苏（2080亿元），付息支出最高的是广东（769亿元）。偿债率指标方面，受限于数据可得性，河北、黑龙江、甘肃、江西4省无法计算综合财力，其他27个省份可计算综合偿债率；又因为内蒙古、河南付息数据明细以及陕西还本数据明细暂缺，剩下24个省市区可分别计算一般偿债率与专项偿债率。2022年综合偿债率高于20%的省份有5个，分别是天津（32.9%）、辽宁（25.8%）、贵州（25.1%）、云南（24.2%）和吉林（20.7%）。2022年仅有贵州、辽宁两省一般偿债率超过20%，分别为21.1%和20.2%，总体来看一般债务还本付息压力不大。2022年全国土地出让收入普遍下行，29个省份地方政府性基金收入负增长，导致专项偿债压力加剧。19个省份专项偿债率超过20%，其中天津专项偿债率超150%，云南、青海、辽宁、吉林、山西和宁夏专项偿债率超过50%，分别达到88.1%、86.8%、86.5%、85.5%、55%和50.6%，专项债务还本付息压力较大。
5、从资金投向来看，专项债集中用于市政园区以及交通基础设施领域。2020年以来，新增地方政府债务投向重大项目建设，主要用于铁路、轨道交通等交通基础设施建设、农林水利、市政和产业园区建设等，疫情需求还增加了医疗卫生基础设施投入。根据企业预警通数据，2022年度专项债第一大用途集中在市政和产业园区，规模大幅增长至1.22万亿元，同比增长超17%。其他用途规模增长较多的主要有医疗（3504亿元）、农林水利（2826亿元）、铁路（1577亿元），较上年分别增长30%、32%、133%。分省份来看，22个省份第一大投向都用于市政和产业园区建设。此外，交通基建领域专项债投向较多，内蒙古、甘肃、青海的第一大投向收费公路，上海第一大投向轨道交通，另有14个省份第二或第三大投向用于医疗卫生。
